國務院辦公廳日前印發《關于建立國有企業違規經營投資責任追究制度的意見》（國辦發[2016]63號）（以下簡稱《意見》），《意見》旨在通過制度安排防范因國有企業違規經營投資導致的國有資產流失。現就《意見》內容解讀如下：
《意見》是深化國有企業改革“1+N”系列文件的組成部分，系頂層設計文件的配套文件之一。2015年8月，中共中央、國務院發布《關于深化國有企業改革的指導意見》（中發[2015]22號），要求建立國有企業領導人員分類分層管理制度、嚴格責任追究等。同年年底，國務院發布《關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》（國發[2015]63號），要求完善國有資產監管重點，建立健全國有企業違法違規經營責任追究體系、國有企業重大決策失誤和失職瀆職責任追究倒查機制等制度。在此基礎上，國務院辦公廳發布《關于加強和改進企業國有資產監督防止國有資產流失的意見》（國辦發[2015]79號）及本次《意見》，進一步細化操作。
《意見》的實施目標是逐步建立行之有效的追究問責機制。根據《意見》確定的時間表，應在2017年年底前基本形成國有企業違規經營投資責任追究制度和責任倒查機制，在2020年年底前全面建立覆蓋各級履行出資人職責的機構及國有企業的責任追究工作體系，國有企業經營投資責任意識和責任約束顯著增強，能夠做到對相關責任人及時追究問責。
《意見》規定，責任追究監督主體包括國有企業自身和各級履行出資人職責的機構。同時，監督要在規范有序的基礎上實行各部門協作：
1、各級履行出資人職責的機構和國有企業要按照《意見》要求，細化違規經營投資責任追究的原則、范圍、依據、啟動機制、程序、方式、標準和職責，保障違規經營投資責任追究工作有章可循、規范有序；
2、責任追究工作要加強與黨建、審計、紀檢監察、干部管理等部門的協同，形成監管合力，提高工作效率，增強工作效果。探索向社會公開責任調查處理情況，接受社會監督，充分發揮警示教育作用。
1、責任追究范圍針對性強
責任追究范圍主要針對企業經營過程中違規經營投資問題比較集中的環節，包括集團管控、購銷管理、工程承包建設、產權轉讓及上市公司股權和資產、固定資產投資、投資并購、改組改制、資金管理、風險管理等九大方面（54種）外加兜底條款等十種需追究責任的情形。
2、對資產損失進行分類認定，并強調調查核實
對國有企業經營投資發生的資產損失，按照直接損失和間接損失、一般資產損失較大資產損失和重大資產損失等進行分類，在調查核實的基礎上，依據有關規定認定損失金額及影響。
3、強調分級分類及權責一致
將經營投資責任分為直接責任、主管責任和領導責任三種，在處罰措施上根據不同責任類型采用不同措施，并實行實行重大決策終身責任追究制度。
4、依法依規確定責任追究方式
根據資產損失程度、問題性質等，對相關責任人綜合采用組織處理、扣減（追索）薪酬、禁入限制、紀律處分、移送司法機關等處理方式。除移送司法機關的以外，其他處分同時應結合扣減（或追索）薪酬處罰，但對同一事件、同一責任人的薪酬扣減和追索不合并使用。
遵循受理——調查——處理——整改四個步驟進行展開。一般損失采用企業自行追究，較大或重大損失由上級企業或履行出資人職責的機構追究，多次發生重大損失或造成其他嚴重不良影響的由履行出資人職責的機構追究。對發生安全生產、環境污染責任事故和重大不穩定事件的，按照國家有關規定另行處理。調查期間對未支付或兌現的年薪、收入、收益等暫停支付或兌現。
除此外，對董事的追究還應需依照公司法、公司章程和《意見》等。
《意見》作為指導原則，其有效實施還需各地在實際操作中對實施細則進行細化。我認為除細化實施條款外，還需對以下幾個方面進行進一步細分或界定：
1、責任來源界定問題
本輪深化國有企業改革的重點之一即在于建立現代企業制度下的具有競爭力的國有企業，積極推進高級管理人員的市場化選聘。根據《意見》，責任人即責任承擔是依據其在企業中的權限進行劃分的，《意見》要求責任追究工作原則上按照干部管理權限組織開展，未對委派指派負責人和市場化選聘高級管理人員進行區分。我認為在各地制定細化實施細則時應對責任人的委派、選聘來源進行區分。
2、出資人監督、協同監督與公司治理監督的協作問題
根據《意見》相關規定，責任追究監督主體包括國有企業自身和各級履行出資人職責的機構，同時要加強與黨建、審計、紀檢監察、干部管理等部門的協同，形成監管合力。在現代公司治理結構下，所有權與經營權是相分離的，出資人監督權屬于股東監督權的范疇。股東監督權與公司治理結構中的其他監督主體如監事會等，在責任劃分上應有所側重。出資人監督、協同監督與公司治理監督如何協作，如何落實多重監督，尚待進一步細化。
3、市場風險、政策性投資風險等與國有資產流失的界定問題
本輪國有企業改革是分類改革，將國有企業的性質區分為商業類和非商業類。對于商業類國有企業而言，在充分競爭領域中存在一定的市場風險；對于非商業類國有企業而言，因具有承擔社會公益職能的屬性，企業目標不僅僅在于國有資產增值。因此，我認為應將正常的市場風險、政策性投資風險與國有資產流失進行明確界定，避免一刀切。
4、薪酬激勵與處罰的銜接問題
從《意見》中可以看出，扣減薪酬在處罰措施中具有突出地位，尤其是薪酬激勵方面。對于市場化選聘尤其是按照勞動合同關系處理的高級管理人員來說，如何在《意見》的指導原則下平衡法律、法規相關規定，在各地實施細則中應予以體現。
附：《意見》全文
國務院辦公廳關于建立國有企業
違規經營投資責任追究制度的意見
國辦發〔2016〕63號
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
根據《中共中央 國務院關于深化國有企業改革的指導意見》、《國務院辦公廳關于加強和改進企業國有資產監督防止國有資產流失的意見》（國辦發〔2015〕79號）等要求，為落實國有資本保值增值責任，完善國有資產監管，防止國有資產流失，經國務院同意，現就建立國有企業違規經營投資責任追究制度提出以下意見。
一、總體要求
（一）指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，按照“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，牢固樹立和貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，認真落實黨中央、國務院決策部署，堅持社會主義市場經濟改革方向，按照完善現代企業制度的要求，以提高國有企業運行質量和經濟效益為目標，以強化對權力集中、資金密集、資源富集、資產聚集部門和崗位的監督為重點，嚴格問責、完善機制，構建權責清晰、約束有效的經營投資責任體系，全面推進依法治企，健全協調運轉、有效制衡的法人治理結構，提高國有資本效率、增強國有企業活力、防止國有資產流失，實現國有資本保值增值。
（二）基本原則。
1.依法合規、違規必究。以國家法律法規為準繩，嚴格執行企業內部管理規定，對違反規定、未履行或未正確履行職責造成國有資產損失以及其他嚴重不良后果的國有企業經營管理有關人員，嚴格界定違規經營投資責任，嚴肅追究問責，實行重大決策終身責任追究制度。
2.分級組織、分類處理。履行出資人職責的機構和國有企業按照國有資產分級管理要求和干部管理權限，分別組織開展責任追究工作。對違紀違法行為，嚴格依紀依法處理。
3.客觀公正、責罰適當。在充分調查核實和責任認定的基礎上，既考慮量的標準也考慮質的不同，實事求是地確定資產損失程度和責任追究范圍，恰當公正地處理相關責任人。
4.懲教結合、糾建并舉。在嚴肅追究違規經營投資責任的同時，加強案例總結和警示教育，不斷完善規章制度，及時堵塞經營管理漏洞，建立問責長效機制，提高國有企業經營管理水平。
（三）主要目標。在2017年年底前，國有企業違規經營投資責任追究制度和責任倒查機制基本形成，責任追究的范圍、標準、程序和方式清晰規范，責任追究工作實現有章可循。在2020年年底前，全面建立覆蓋各級履行出資人職責的機構及國有企業的責任追究工作體系，形成職責明確、流程清晰、規范有序的責任追究工作機制，對相關責任人及時追究問責，國有企業經營投資責任意識和責任約束顯著增強。
二、責任追究范圍
國有企業經營管理有關人員違反國家法律法規和企業內部管理規定，未履行或未正確履行職責致使發生下列情形造成國有資產損失以及其他嚴重不良后果的，應當追究責任：
（一）集團管控方面。所屬子企業發生重大違紀違法問題，造成重大資產損失，影響其持續經營能力或造成嚴重不良后果；未履行或未正確履行職責致使集團發生較大資產損失，對生產經營、財務狀況產生重大影響；對集團重大風險隱患、內控缺陷等問題失察，或雖發現但沒有及時報告、處理，造成重大風險等。
（二）購銷管理方面。未按照規定訂立、履行合同，未履行或未正確履行職責致使合同標的價格明顯不公允；交易行為虛假或違規開展“空轉”貿易；利用關聯交易輸送利益；未按照規定進行招標或未執行招標結果；違反規定提供賒銷信用、資質、擔保（含抵押、質押等）或預付款項，利用業務預付或物資交易等方式變相融資或投資；違規開展商品期貨、期權等衍生業務；未按規定對應收款項及時追索或采取有效保全措施等。
（三）工程承包建設方面。未按規定對合同標的進行調查論證，未經授權或超越授權投標，中標價格嚴重低于成本，造成企業資產損失；違反規定擅自簽訂或變更合同，合同約定未經嚴格審查，存在重大疏漏；工程物資未按規定招標；違反規定轉包、分包；工程組織管理混亂，致使工程質量不達標，工程成本嚴重超支；違反合同約定超計價、超進度付款等。
（四）轉讓產權、上市公司股權和資產方面。未按規定履行決策和審批程序或超越授權范圍轉讓；財務審計和資產評估違反相關規定；組織提供和披露虛假信息，操縱中介機構出具虛假財務審計、資產評估鑒證結果；未按相關規定執行回避制度，造成資產損失；違反相關規定和公開公平交易原則，低價轉讓企業產權、上市公司股權和資產等。
（五）固定資產投資方面。未按規定進行可行性研究或風險分析；項目概算未經嚴格審查，嚴重偏離實際；未按規定履行決策和審批程序擅自投資，造成資產損失；購建項目未按規定招標，干預或操縱招標；外部環境發生重大變化，未按規定及時調整投資方案并采取止損措施；擅自變更工程設計、建設內容；項目管理混亂，致使建設嚴重拖期、成本明顯高于同類項目等。
（六）投資并購方面。投資并購未按規定開展盡職調查，或盡職調查未進行風險分析等，存在重大疏漏；財務審計、資產評估或估值違反相關規定，或投資并購過程中授意、指使中介機構或有關單位出具虛假報告；未按規定履行決策和審批程序，決策未充分考慮重大風險因素，未制定風險防范預案；違規以各種形式為其他合資合作方提供墊資，或通過高溢價并購等手段向關聯方輸送利益；投資合同、協議及標的企業公司章程中國有權益保護條款缺失，對標的企業管理失控；投資參股后未行使股東權利，發生重大變化未及時采取止損措施；違反合同約定提前支付并購價款等。
（七）改組改制方面。未按規定履行決策和審批程序；未按規定組織開展清產核資、財務審計和資產評估；故意轉移、隱匿國有資產或向中介機構提供虛假信息，操縱中介機構出具虛假清產核資、財務審計與資產評估鑒證結果；將國有資產以明顯不公允低價折股、出售或無償分給其他單位或個人；在發展混合所有制經濟、實施員工持股計劃等改組改制過程中變相套取、私分國有股權；未按規定收取國有資產轉讓價款；改制后的公司章程中國有權益保護條款缺失等。
（八）資金管理方面。違反決策和審批程序或超越權限批準資金支出；設立“小金庫”；違規集資、發行股票（債券）、捐贈、擔保、委托理財、拆借資金或開立信用證、辦理銀行票據；虛列支出套取資金；違規以個人名義留存資金、收支結算、開立銀行賬戶；違規超發、濫發職工薪酬福利；因財務內控缺失，發生侵占、盜取、欺詐等。
（九）風險管理方面。內控及風險管理制度缺失，內控流程存在重大缺陷或內部控制執行不力；對經營投資重大風險未能及時分析、識別、評估、預警和應對；對企業規章制度、經濟合同和重要決策的法律審核不到位；過度負債危及企業持續經營，惡意逃廢金融債務；瞞報、漏報重大風險及風險損失事件，指使編制虛假財務報告，企業賬實嚴重不符等。
（十）其他違反規定，應當追究責任的情形。
三、資產損失認定
對國有企業經營投資發生的資產損失，應當在調查核實的基礎上，依據有關規定認定損失金額及影響。
（一）資產損失包括直接損失和間接損失。直接損失是與相關人員行為有直接因果關系的損失金額及影響。間接損失是由相關人員行為引發或導致的，除直接損失外、能夠確認計量的其他損失金額及影響。
（二）資產損失分為一般資產損失、較大資產損失和重大資產損失。涉及違紀違法和犯罪行為查處的損失標準，遵照相關黨內法規和國家法律法規的規定執行；涉及其他責任追究處理的，由履行出資人職責的機構和國有企業根據實際情況制定資產損失程度劃分標準。
（三）資產損失的金額及影響，可根據司法、行政機關出具的書面文件，具有相應資質的會計師事務所、資產評估機構、律師事務所等中介機構出具的專項審計、評估或鑒證報告，以及企業內部證明材料等進行綜合研判認定。相關經營投資雖尚未形成事實損失，經中介機構評估在可預見未來將發生的損失，可以認定為或有資產損失。
四、經營投資責任認定
國有企業經營管理有關人員任職期間違反規定，未履行或未正確履行職責造成國有資產損失以及其他嚴重不良后果的，應當追究其相應責任；已調任其他崗位或退休的，應當納入責任追究范圍，實行重大決策終身責任追究制度。經營投資責任根據工作職責劃分為直接責任、主管責任和領導責任。
（一）直接責任是指相關人員在其工作職責范圍內，違反規定，未履行或未正確履行職責，對造成的資產損失或其他不良后果起決定性直接作用時應當承擔的責任。
企業負責人存在以下情形的，應當承擔直接責任：本人或與他人共同違反國家法律法規和企業內部管理規定；授意、指使、強令、縱容、包庇下屬人員違反國家法律法規和企業內部管理規定；未經民主決策、相關會議討論或文件傳簽、報審等規定程序，直接決定、批準、組織實施重大經濟事項，并造成重大資產損失或其他嚴重不良后果；主持相關會議討論或以文件傳簽等其他方式研究時，在多數人不同意的情況下，直接決定、批準、組織實施重大經濟事項，造成重大資產損失或其他嚴重不良后果；將按有關法律法規制度應作為第一責任人（總負責）的事項、簽訂的有關目標責任事項或應當履行的其他重要職責，授權（委托）其他領導干部決策且決策不當或決策失誤造成重大資產損失或其他嚴重不良后果；其他失職、瀆職和應當承擔直接責任的行為。
（二）主管責任是指相關人員在其直接主管（分管）工作職責范圍內，違反規定，未履行或未正確履行職責，對造成的資產損失或不良后果應當承擔的責任。
（三）領導責任是指主要負責人在其工作職責范圍內，違反規定，未履行或未正確履行職責，對造成的資產損失或不良后果應當承擔的責任。
五、責任追究處理
（一）根據資產損失程度、問題性質等，對相關責任人采取組織處理、扣減薪酬、禁入限制、紀律處分、移送司法機關等方式處理。
1.組織處理。包括批評教育、責令書面檢查、通報批評、誡勉、停職、調離工作崗位、降職、改任非領導職務、責令辭職、免職等。
2.扣減薪酬。扣減和追索績效年薪或任期激勵收入，終止或收回中長期激勵收益，取消參加中長期激勵資格等。
3.禁入限制。五年內直至終身不得擔任國有企業董事、監事、高級管理人員。
4.紀律處分。由相應的紀檢監察機關依法依規查處。
5.移送司法機關處理。依據國家有關法律規定，移送司法機關依法查處。
以上處理方式可以單獨使用，也可以合并使用。
（二）國有企業發生資產損失，經過查證核實和責任認定后，除依據有關規定移送司法機關處理外，應當按以下方式處理：
1.發生較大資產損失的，對直接責任人和主管責任人給予通報批評、誡勉、停職、調離工作崗位、降職等處理，同時按照以下標準扣減薪酬：扣減和追索責任認定年度50%—100%的績效年薪、扣減和追索責任認定年度（含）前三年50%—100%的任期激勵收入并延期支付績效年薪，終止尚未行使的中長期激勵權益、上繳責任認定年度及前一年度的全部中長期激勵收益、五年內不得參加企業新的中長期激勵。
對領導責任人給予通報批評、誡勉、停職、調離工作崗位等處理，同時按照以下標準扣減薪酬：扣減和追索責任認定年度30%—70%的績效年薪、扣減和追索責任認定年度（含）前三年30%—70%的任期激勵收入并延期支付績效年薪，終止尚未行使的中長期激勵權益、三年內不得參加企業新的中長期激勵。
2.發生重大資產損失的，對直接責任人和主管責任人給予降職、改任非領導職務、責令辭職、免職和禁入限制等處理，同時按照以下標準扣減薪酬：扣減和追索責任認定年度100%的績效年薪、扣減和追索責任認定年度（含）前三年100%的任期激勵收入并延期支付績效年薪，終止尚未行使的中長期激勵權益、上繳責任認定年度（含）前三年的全部中長期激勵收益、不得參加企業新的中長期激勵。
對領導責任人給予調離工作崗位、降職、改任非領導職務、責令辭職、免職和禁入限制等處理，同時按照以下標準扣減薪酬：扣減和追索責任認定年度70%—100%的績效年薪、扣減和追索責任認定年度（含）前三年70%—100%的任期激勵收入并延期支付績效年薪，終止尚未行使的中長期激勵權益、上繳責任認定年度（含）前三年的全部中長期激勵收益、五年內不得參加企業新的中長期激勵。
3.責任人在責任認定年度已不在本企業領取績效年薪的，按離職前一年度全部績效年薪及前三年任期激勵收入總和計算，參照上述標準追索扣回其薪酬。
4.對同一事件、同一責任人的薪酬扣減和追索，按照黨紀政紀處分、責任追究等扣減薪酬處理的最高標準執行，但不合并使用。
（三）對資產損失頻繁發生、金額巨大、后果嚴重、影響惡劣的，未及時采取措施或措施不力導致資產損失擴大的，以及瞞報、謊報資產損失的，應當從重處理。對及時采取措施減少、挽回損失并消除不良影響的，可以適當從輕處理。
（四）國有企業違規經營投資責任追究處理的具體標準，由各級履行出資人職責的機構根據資產損失程度、應當承擔責任等情況，依照本意見制定。
六、責任追究工作的組織實施
（一）開展國有企業違規經營投資責任追究工作，應當遵循以下程序：
1.受理。資產損失一經發現，應當立即按管轄規定及相關程序報告。受理部門應當對掌握的資產損失線索進行初步核實，屬于責任追究范圍的，應當及時啟動責任追究工作。
2.調查。受理部門應當按照職責權限及時組織開展調查，核查資產損失及相關業務情況、核實損失金額和損失情形、查清損失原因、認定相應責任、提出整改措施等，必要時可經批準組成聯合調查組進行核查，并出具資產損失情況調查報告。
3.處理。根據調查事實，依照管轄規定移送有關部門，按照管理權限和相關程序對相關責任人追究責任。相關責任人對處理決定有異議的，有權提出申訴，但申訴期間不停止原處理決定的執行。責任追究調查情況及處理結果在一定范圍內公開。
4.整改。發生資產損失的國有企業應當認真總結吸取教訓，落實整改措施，堵塞管理漏洞，建立健全防范損失的長效機制。
（二）責任追究工作原則上按照干部管理權限組織開展，一般資產損失由本企業依據相關規定自行開展責任追究工作，上級企業或履行出資人職責的機構認為有必要的，可直接組織開展；達到較大或重大資產損失標準的，應當由上級企業或履行出資人職責的機構開展責任追究工作；多次發生重大資產損失或造成其他嚴重不良影響、資產損失金額特別巨大且危及企業生存發展的，應當由履行出資人職責的機構開展責任追究工作。
（三）對違反規定，未履行或未正確履行職責造成國有資產損失的董事，除依法承擔賠償責任外，應當依照公司法、公司章程及本意見規定對其進行處理。對重大資產損失負有直接責任的董事，應及時調整或解聘。
（四）經營投資責任調查期間，對相關責任人未支付或兌現的績效年薪、任期激勵收入、中長期激勵收益等均應暫停支付或兌現；對有可能影響調查工作順利開展的相關責任人，可視情采取停職、調離工作崗位、免職等措施。
（五）對發生安全生產、環境污染責任事故和重大不穩定事件的，按照國家有關規定另行處理。
七、工作要求
（一）各級履行出資人職責的機構要明確所出資企業負責人在經營投資活動中須履行的職責，引導其樹立責任意識和風險意識，依法經營，廉潔從業，堅持職業操守，履職盡責，規范經營投資決策，維護國有資產安全。國有企業要依據公司法規定完善公司章程，建立健全重大決策評估、決策事項履職記錄、決策過錯認定等配套制度，細化各類經營投資責任清單，明確崗位職責和履職程序，不斷提高經營投資責任管理的規范化、科學化水平。履行出資人職責的機構和國有企業應在有關外聘董事、職業經理人聘任合同中，明確違規經營投資責任追究的原則要求。
（二）各級履行出資人職責的機構和國有企業要按照本意見要求，建立健全違規經營投資責任追究制度，細化經營投資責任追究的原則、范圍、依據、啟動機制、程序、方式、標準和職責，保障違規經營投資責任追究工作有章可循、規范有序。國有企業違規經營投資責任追究制度應當報履行出資人職責的機構備案。
（三）國有企業要充分發揮黨組織、審計、財務、法律、人力資源、巡視、紀檢監察等部門的監督作用，形成聯合實施、協同聯動、規范有序的責任追究工作機制，重要情況和問題及時向履行出資人職責的機構報告。履行出資人職責的機構要加強與外派監事會、巡視組、審計機關、紀檢監察機關、司法機關的協同配合，共同做好國有企業違規經營投資責任追究工作。對國有企業違規經營投資等重大違法違紀違規問題應當發現而未發現或敷衍不追、隱匿不報、查處不力的，嚴格追究企業和履行出資人職責的機構有關人員的失職瀆職責任。
（四）各級履行出資人職責的機構和國有企業要做好國有企業違規經營投資責任追究相關制度的宣傳解釋工作，凝聚社會共識，為深入開展責任追究工作營造良好氛圍；要結合對具體案例的調查處理，在適當范圍進行總結和通報，探索向社會公開調查處理情況，接受社會監督，充分發揮警示教育作用。
本意見適用于國有及國有控股企業違規經營投資責任追究工作。金融、文化等國有企業違規經營投資責任追究工作，中央另有規定的依其規定執行。
國務院辦公廳
2016年8月2日